Le contrôle financier des dépenses chez les établissements pulics : Cas des AREF

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Extraits et sommaire de ce document

Le Maroc, comme d’autre pays en voie de développement, ressent l’impact de la conjoncture internationale et des crises multidimensionnelles qui touchent tous les secteurs vitaux de la nation. En effet, l’Etat est contraint de se conformer aux exigences de la mondialisation, du démantèlement des frontières et de la chute des barrières douanières. Ceci nécessite une restructuration de l’appareil administratif dans son ensemble d’une part et particulièrement par un regain d’intérêt des missions de contrôle et de surveillance pour s’assurer que les orientations politiques définies sont poursuivies, et les lois et règlements en vigueur sont observés lors de la gestion des affaires publiques d’autres part. Les études récentes et les normes et standards internationaux de transparence des finances publiques3 (FMI, OCDE, INTOSAI) ont tendances à se concentrées sur trois questions fondamentales : L’impact de la transparence sur la responsabilisation davantage de de ceux qui sont chargés des finances publiques ; l’amélioration de la gouvernance financière par un ensemble de mécanismes, qui ont comme effet de délimiter les pouvoirs et d’influencer les décisions des dirigeants, ou qui gouvernent leur conduite et définissent leur espace discrétionnaire4 ; la participation de tous les partenaires. A cet égard, l’administration marocaine se trouve agitée et en plein ébullition, suite à ces différentes mouvances que connaît la scène internationale. Ceci nous appelle à reconstruire et repenser le système d’audit6 ( social et financier) et les démarches et les approches d’évaluation des politiques publiques d’une part, et la remise en cause des modes traditionnels de gestion pour répondre aux aspirations des citoyens qui deviennent de plus en plus exigeants et informés d’autre part. Les établissements publics sont des acteurs parmis d’autres qui s’accrochent au bord de ce chantier de modernisation et ainsi répondre au attentes des citoyens par le biais d’un service publics opportun et performant. S’inscrivant dans le cadre des Hautes Orientations Royales et du Programme Gouvernemental, les actions des établissements publics visent principalement la contribution à la modernisation de l’économie nationale et l’amélioration de sa compétitivité, le développement des infrastructures et des services publics, et la participation à l’aménagement du territoire. Lesdites EP contribuent ainsi au développement économique et social à travers, en particulier, la réalisation des programmes d’investissements structurants dans les divers domaines de l’économie et s’inscrivant dans le cadre de visions sectorielles ambitieuses. Cette intervention des EP est accompagnée de restructurations institutionnelles et stratégiques dictées par la volonté des Pouvoirs Publics de mettre en oeuvre des réformes concernant des secteurs stratégiques, tels que les transports, la poste, les télécommunications, l’audiovisuel, l’habitat, l’éducation, la santé… et des actions de restructuration menées dans le cadre de contrats de programme pour la consolidation de la situation des EP concernées, en vue de leur permettre de jouer un rôle de premier plan dans le développement économique et social. Ainsi, le renforcement de l’action des EP demeure fortement inscrit dans le programme gouvernemental en vue de mieux contribuer à la création des richesses et d’emplois, à l’amélioration de la compétitivité de l’économie nationale et aux nécessaires équilibres sociaux et territoriaux.
Pour relever ces défis, le programme du Gouvernement a mis en place un vaste chantier de réformes et d’actions structurantes, visant l’amélioration de la gouvernance des EP, la réforme du dispositif de contrôle de l’Etat sur les EP, la généralisation des relations de contractualisation pluriannuelle entre l’Etat et les EP et le développement du Partenariat Public-Privé... Ces axes prioritaires permettront d’asseoir et de consacrer davantage les principes et les pratiques de transparence et de bonne gouvernance au sein des EP ; permettant en définitive d’optimiser leurs performances, ainsi que la poursuite de leurs efforts d’investissement à travers la diversification des sources de financement et la prospection de nouvelles niches d’innovation par le biais des PPP, qui constituent une alternative de premier choix, permettant, dans un cadre clair et équilibré, le respect des principes fondamentaux de concurrence et de transparence. Ainsi, et conformément aux orientations du programme gouvernemental portant sur la réforme du dispositif de gouvernance et de contrôle des EP, une étude a été lancée au début de 2012 visant le renforcement de l’efficacité du contrôle des EP, en le couplant davantage avec la gouvernance et en l’orientant vers le suivi des performances, l’amélioration de la gestion interne, la prévention des risques et la préservation des ressources et ce, en plus de la régularité et de la conformité de gestion. La réforme escomptée vise également à mieux répondre aux impératifs de la nouvelle Constitution en termes de corrélation entre la responsabilité et la reddition des comptes, de renforcement de la transparence et de rationalisation de la gestion publique. De même, et en vue de garantir une bonne implémentation du Code de bonnes pratiques de gouvernance des EEP lancé par le Chef du Gouvernement le 19 mars 2012, des efforts sont déployés à travers des actions de vulgarisation et de communication sur les modalités pratiques de mise en oeuvre des recommandations dudit Code pour assurer un ancrage fort desdites pratiques. Dans ce sens, une circulaire du Chef de Gouvernement a invité les membres du Gouvernement à veiller à la généralisation et à la mise en oeuvre du contenu dudit Code par la mise en place, par les Organes de Gouvernance des EP sous leur tutelle, des bilans de gouvernance et des plans de son amélioration. Le renforcement de la transparence et de la reddition des comptes est également recherché à travers la mise à niveau, en cours de préparation, du système comptable via l’élaboration d’un nouveau Code Général de Normalisation Comptable et la préparation d’un projet de loi sur la consolidation des comptes, permettant de disposer d’outils alignés sur les meilleurs standards internationaux favorisant l’ouverture et l’attrait des investissements. Dans ce cadre, le renforcement et la généralisation progressive de la contractualisation des relations entre l’Etat et les EP sont en cours pour en faire un outil d’ancrage des EP dans les politiques publiques, de renforcement de leurs performances et d’amélioration de leur gouvernance. Ainsi, la coordination des interventions et la contractualisation des relations entre les EP, l’Etat ou les collectivités territoriales poursuivant les mêmes objectifs, sont vivement recommandées dans le sens d’une convergence plus grande et optimisée permettant des impacts tangibles sur la promotion de l’investissement et l’amélioration des conditions de vie des citoyens. En effet les actions précitées, dans le but de rendre les institutions de contrôle plus transparentes et intelligibles, sont les vecteurs de l’amélioration de l'efficacité de la commande publique et la bonne utilisation des deniers publics. Ces actions ne seront seulement envisagées du point de vue juridique ou technique aux dépens d’une approche globale8. De ce fait, les objectifs phares des pouvoirs publics en matière de contrôle financier des établissements publics ne sont en fin de compte que : la lutte contre la fraude et la corruption, l'amélioration de la gestion et du contrôle des marchées publics… La rareté des ressources financières publiques pose l’impératif de bien les gérer, selon les principes de la bonne gouvernance et c’est à cette fin que des institutions de contrôle des finances publiques existent. En effet, grâce à la politique des grands chantiers, l’investissement croît de plus en plus avec une moyenne de 6%. Cette politique n’est en fait qu’un rattrapage des années perdues. Ces évolutions devaient tout naturellement être accompagnées d’instances supérieures du contrôle des finances publiques, qui au fur et a mesure de l’expansion de la chose publique, se renforcent par de nouveaux moyens et de nouvelles compétences pour répondre à la nécessité d’améliorer et de réinventer la gouvernances des organismes publics, y compris les EP.
Quelles instances contrôlent les finances publiques au Maroc ? Quelles sont leurs missions et par quels moyens les exécutent-elles ? Plusieurs institutions s’occupent du contrôle des finances publiques au Maroc par des contrôles externes, et sont indépendantes des organismes contrôlés. D’autres instances de contrôle des finances existent, mais ne peuvent pas prétendre au statut d’ISC, car elles n’exercent qu’un contrôle interne, il s’agit des inspections et les audits internes de chaque ministère (Agriculture, jeunesse et sports, éducation nationale…) qui demeurent sous tutelle du ministre concerné, elles informent les ministres respectifs sur le fonctionnement des services, instruisent toute enquête qui lui est confiée et procèdent sur ses instructions à toutes inspections, enquêtes et études. Nous avons à traiter dans cette étude du contrôle financier de la dépense des établissements publics. C'est un thème très difficile. Si le contrôle n'est pas une nébuleuse c'est certainement une galaxie. La vision peut être différente selon les situations. Tout dépend du point où l'observateur est situé. De la situation où nous nous trouvons. Le contrôle des fonds publics est une composante essentielle de la démocratie, c'est aussi un enjeu économique majeur par l'importance des sommes en cause et le caractère stratégique de leur destination. Le contrôle peut se porter sur la régularité mais aussi sur l'efficience dans la mise en oeuvre des politiques publiques. Pour aborder un domaine aussi complexe que le contrôle des dépenses, il s'avère important et même nécessaire d'essayer de définir les concepts relatifs au thème de notre étude « contrôle financier des dépenses des établissements publics ».
[…]
Tout d'abord, le contrôle sert à authentifier et à crédibiliser l'action de l'Etat : quand le contrôle est passé, l'Etat est engagé. Engagement au sens large : moral et juridique. Dans ce cadre, la Direction des Entreprises Publiques et de la Privatisation (DEPP), structure du Ministère des Finances et de la Privatisation, chargée du contrôle financier de l’Etat sur les EP, jouera un rôle déterminant dans l’évaluation des performances économiques et financières des EP. L’évolution projetée permettra la mise en place d’un système de pilotage et de veille qui aura pour objectifs l’évaluation des progrès et l’analyse des écarts en ce qui concerne les performances des établissements publics, ainsi que l’identification des risques financiers et des variables s’y rattachant. La démarche est ambitieuse, puisqu'il s'agit d'établir des objectifs précis et surtout d'en instaurer un suivi fiable, ce qui suppose la conception et l'élaboration d'indicateurs pertinents. En tant qu’établissement public éligible au contrôle préalable (nouveau mode de contrôle financier stipulée par la loi 69-00), les AREF nous serviront de cas pratique dans cette étude d’évaluation des performances du contrôle financier de l’Etat. A présent, le Maroc en dépit des progrès qui restent à réaliser peut légitimement prétendre disposer d’une réglementation conforme aux normes internationales en la matière. Aussi, entre l'objectif du contrôle qui est un objectif incontestable et les modalités de son exercice il y’a plein à dire. De ce fait, Les services du contrôle et le domaine du contrôle sont situés entre deux extrêmes et deux dilemmes : Le premier extrême réside dans la nécessité du contrôle: Le contrôle de l'emploi des deniers publics est un principe fondateur des finances publiques, aucune contestation n'est donc possible à ce niveau. D'un autre côté l'exercice du contrôle peut lui être contesté s'il n'est pas judicieux ou parce qu'il peut contrarier la réalisation des actions publiques ou parce qu'il peut se présenter comme étant un obstacle à l'investissement. Ainsi le dilemme auquel le contrôle est confronté se résume dans les deux affirmations contradictoires suivantes : "Il y'a dans notre système trop de contrôle" : qui plus est, tatillon, encombrant, inefficace, lent,... "Il n'y a pas suffisamment de contrôle" : regardez le laxisme, les dérapages, les gaspillages, "les affaires",... Après avoir délimiter les concepts, l’intérêt de cette recherche est motivé par la raison d’atteindre les objectifs d’intégrité des deniers publics, ceci en faisant du contrôle un partenaire dynamique dans le processus de la dépense. Nous allons ensuite poser les jalons et les déterminants de la problématique du contrôle : devant la multiplicité des concepts, des organes et des situations, quelles missions pour le contrôle financier de la dépense des établissements publics ? Que sont les insuffisances et les entraves de ce contrôle ? Quel contrôle financier pour une dépense performante au sein des AREF comme établissements publics ? En adoptant une approche à la fois analytique et comparative, nous allons répondre à cette problématique en subdivisant notre étude en deux parties : la première sera consacrée aux conceptions et acteurs du contrôle financier de la dépense des établissements publics, la deuxième traitera Le rôle des AREF en termes de contrôle et de coordination.

Première partie : Les conceptions et les acteurs du contrôle financier de la dépense des établissements publics
Chapitre1 : Le cadre juridique de l’exécution de la dépense
Section1 : Le système d’exécution de la dépense
Paragraphe 1 : Le processus d’exécution des dépenses publiques
1. Les phases administratives
1.1. La phase d’engagement
1.2. La phase de liquidation
1.3. La phase d’ordonnancement
2. La phase comptable : le paiement
Paragraphe 2 : Fonctions et responsabilités des acteurs de la dépense
1. Fonctions et responsabilité des contrôleurs
1.1. La fonction des contrôleurs
1.2. La responsabilité de contrôleurs
2. Fonctions et resposabilités des ordonnateurs
3. Fonctions et responsabilités des comptables
3.1. La fonction du comptable
3.2. La responsabilité du comptable
Section2 : Le système du contrôle financier de la dépense
Paragraphe 1 : Le contrôle interne
1. Le cadre juridique du contrôle financier
2. La forme et la structure du contrôle financier
2.1. Le contrôle financier préalable et le contrôle d’accompagnement
2.2. La structure du contrôle financier
3. Le rapprochement entre la TGR et le CED
4. Les acteurs du contôle interne
4.1. Le contrôle de la direction des établissements publics et de privatisation
4.2. Le contrôle hiérarchique
4.3. Le contrôle des comptables sur les ordonnateurs
4.4. Le contrôle des inspections
Paragraphe 2 : Le contrôle externe
1. Les juridictions financières
2. Le contrôle politique
Chapitre2 : Le cadre comptable et budgétaire des établissements publics
Section 1 : La réforme du cadre budgétaire et comptable des EP
Paragraphe 1 : Les axes de la réforme
1. La réforme budgétaire globale et intégrée
1.1. La programmation budgétaire pluriannuelle
1.2. La globalisation des crédits
1.3. La déconcentration budgétaire
1.4. La dépense publique et e-gouvernance
2. La refonte du contrôle de la dépense publique
2.1. L’audit de performance et de la reddition des comptes
2.2. La démarche de la réforme
Paragraphe 2 : Les enjeux de la contractualisation
1. La contractualisation: levier de la gouvernance financière
2. Les objectifs de la contractualisation
Section 2 : Adaptation du cadre budgétaire et comptable à la nouvelle approche du contrôle
Paragraphe 1 :L’adaptation du droit budgétaire
Paragraphe 2 : L’adaptation du système comptable
1. une comptabilité budgétaire rénovée
2. Une comptabilité publique proche de celle du privé
3. Une comptabilité analytique ajustée
Chapitre3 : Evaluation du cadre d’exécution de la dépense
Section 1 : Diagnostic du processus d’exécution de la dépense
Paragraphe 1 : Les amendements apportés au régime de responsabilités
1. Etat des amendements apportés au régime des responsabilités
2. Portée des amendements apportés au régime des responsabilités
Paragraphe 2 : Les insuffisances liées à l'exécution de la dépense
Section 2 : Réalisations et perspectives du processus d’exécution de la dépense
Paragraphe 1 : Réalisations du processus de la dépense
1. Etat du processus de la dépense
2. Forces et faiblesses du processus de la dépense
2.1. Forces du processus de la dépense
2.2. Fragilités du processus de la dépense
Paragraphe 2 : Perspectives du processus de la dépense
Deuxième partie : Le rôle des AREF en termes de contrôle et de coordination
Chapitre1 : Etats des lieux de la dépense des AREF
Section 1 : Etat de gestion du portfeuille des AREF
Paragraphe 1 : Le diagnostic de la gestion de la dépense
1. Portefeuille des AREF
2. Portefeuille de l’AREF Marrakech Tensift Elhaouz
Paragraphe 2 : Les insuffisances dans la gestion de la dépense des AREF
1. Insuffisances dans la capacité de gestion
2. Faiblesses des outils de gestion
Section 2 : Observations et recommandations du contrôle financier
Paragraphe 1: Observations revêtant le caractère d’infractions
1. Les observations communes aux EP
2. Les observations spécifiques aux AREF
Paragraphe 2: Observations sous forme de recommandations
1. Les observations détéctées
2. Les solutions proposées
Chapitre 2 : Evaluation du contrôle financier de la dépense des AREF
Section 1 : Les atouts et les limites du contrôle financier de la dépense
Paragraphe 1 : Les atouts du contrôle financier de la dépense
Paragraphe 2 : Les insuffisances du contrôle financier de la dépense
Section 2 : Les tendances de rénovation du contrôle financier
Paragraphe 1 : Les tendances du contrôle financier
Paragraphe 2 : Les axes de rénovation du contrôle financier
Chapitre 3 : Vers un contrôle financier de la dépense axé sur la performance
Section 1: Modernisation du contrôle financier des EP
Paragraphe 1: Réforme du dispositif de contrôle financier
1. Le fondement de la réforme du contrôle financier
2. Les axes de la réforme du contrôle financier
Paragraphe 2: Réforme du dispositif de gestion
1. Développement des instruments de gestion
2. Normalisation et consolidation des comptes
Section 2: Amélioration de la gouvernance des EP
Paragraphe 1: Le Code de bonnes pratiques de gouvernance des EEP
1. Un référentiel de gouvernance des EP
2. LES Objectifs du code
Paragraphe 2: La contractualisation et le partenariat
1. La Contractualisation pluriannuelle
2. Le partenariat public-privé

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