Les marchés publics au Maroc : Diagnostic de la réglementation et proposition d’une démarche d’audit

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Extraits et sommaire de ce document

Le Décret sur la gestion et la passation des marchés publics constitue une petite révolution dans le monde des affaires et de l’administration marocaine, principal client pour plusieurs secteurs de l’activité économique. Une révolution dans la mesure où cela touche l’un des aspects les plus décriés de l’administration, à savoir la corruption que génère, entre autres, l’opacité qui entourait la passation des marchés publics. Un grand pas est franchi dans le processus de moralisation du monde des affaires, grâce aux apports du nouveau décret relatif aux marchés publics. Non seulement la procédure de l’appel d’offres devient la règle, ce qui est déjà une grande avancée sur le chemin de la transparence, mais en plus, ce décret apporte un certain nombre de mesures qui devraient sécuriser et les entreprises et l’Etat bien entendu.
S’il est évident que la question de la gestion et du contrôle des marchés publics est aujourd’hui au centre des priorités des pouvoirs publics, notamment par la diffusion d’un ensemble de règles et de procédures visant à garantir l’équité de l’accès à la commande publique et une gestion rigoureuse des marchés, il n’en demeure pas moins qu’une question reste posée à ce sujet. Celle ci porte non seulement sur l’efficacité des dispositions réglementaires relatives à la passation et aux critères d’attribution des marchés, mais aussi sur l’efficacité des audits internes institués par le décret sur les marchés publics, étant donné l’insuffisance des professionnels d’audit dans l’administration par rapport au nombre important des marchés publics passés chaque année par les entités publiques, l’absence d’un cadre réglementaire définissant les pouvoirs et les attributions des auditeurs internes du maître d’ouvrage ainsi que l’absence d’un manuel des normes spécifiques à l’audit des marchés publics.
En effet, le non aboutissement de nombreux ouvrages de travaux a mis en évidence l’inefficacité de la politique de gestion et de contrôle des marchés publics qui s’est limitée à une simple conformité à des dispositions réglementaires et qui a passé sous silence des pratiques très diversifiées et éloignées, sinon contraires, à l’esprit de la loi.
Le phénomène est d’autant plus frappant qu’il concerne des marchés, souvent, d’une ampleur économique et financière considérable, dont l’objet est caractérisé, parfois, par des spécifications très techniques qui requièrent des gestionnaires et des contrôleurs des marchés publics des connaissances pointues des caractéristiques particulières du secteur auquel appartient l’objet du marché public.
En 2002, le nombre de marchés soumis au visa du Contrôle Général des Engagements des Dépenses de l’Etat a atteint 12.861 marchés (tous budgets confondus) pour une valeur de 11.888 millions dh dont 3.415 marchés passés par les services centraux et 9.446 marchés contractés par les services déconcentrés. Ces chiffres montrent l’importance des marchés publics dans l’économie nationale. Les marchés de travaux et les marchés de fournitures représentent respectivement 53 % et 37 % du montant total des marchés passés pour l’Etat.
La recherche de données quantitatives et d’analyses portant sur les marchés des établissements publics et des collectivités locales s’avère difficile. On dispose effectivement des nomenclatures d’exécution budgétaire répertoriant les crédits de fonctionnement et d’investissements, mais l’obtention d’indications précises sur l’importance des achats nécessite l’agrégation des postes budgétaires. Ce déficit d’information sur les achats effectués par les établissements publics et les collectivités locales est le signe du faible intérêt porté au sujet, même si les évolutions prônent la mise en place de systèmes d’informations au service des contrôleurs.
La première réglementation des marchés publics remonte à 1965 notamment par le biais du décret royal n° 2-65-116 du 19 mai 1965 approuvant le cahier des clauses administratives générales applicables aux marchés des travaux exécutés pour le compte du ministère des travaux publics et des communications et dont l’application sera étendue aux administrations publiques de l’Etat par un autre décret royal, celui du 18 juin 1966. Il a fallu attendre l’année 1976 pour que soit promulgué le décret n° 2-76-479 relatif aux marchés des travaux, fournitures ou services passés pour le compte de l’Etat.
C’est justement pour pallier aux différentes insuffisances qu’accusait l’application du décret de 1976 et aussi pour répondre aux critiques formulées que ce soit par les bailleurs de fonds internationaux ou par le secteur privé marocain quant à l’absence de transparence dans la conclusion des marchés publics que sera promulgué le décret du 30 décembre 1998 fixant les conditions et les formes de passation des marchés de l’Etat. Ce texte a été suivi par la promulgation du décret n° 2-99-1087 du 04 mai 2000 approuvant le cahier des clauses administratives générales applicables aux marchés de travaux exécutés pour le compte de l’Etat et le décret n° 2-01-2332 du 4 juin 2002 approuvant le cahier des clauses administratives générales applicables aux marchés de services portant sur les prestations d’études et de maîtrise d’oeuvre passés pour le compte de l’Etat.
Le décret n° 2.98.482, entré en vigueur le 1er juillet 1999, est une refonte des dispositions du décret du 14 octobre 1976 relatif aux marchés des travaux, fournitures ou services passés pour le compte de l’Etat. Il constitue la base juridique et réglementaire fixant les conditions et les formes selon lesquelles toutes les administrations doivent passer leurs marchés. Le nouveau décret s’applique également aux collectivités locales : provinces, préfectures et municipalités. La circulaire n° 27/99 du Premier Ministre, en date du 8 octobre 1999, retient, comme cadre de référence en matière de marchés, pour les établissements publics, le décret 2-98-482. Il en est de même pour la loi n° 69-00 relative au contrôle financier de l’Etat sur les entreprises publiques et autres organismes.
Afin de répondre aux soucis des différents acteurs impliqués dans les marchés publics, le nouveau décret consacre les principes suivants : Assurer la transparence dans la préparation des marchés publics, leur attribution et le suivi de leur exécution à travers la mise en place de dispositions visant, d’une part à assurer l’équité et une saine concurrence entre les entreprises, et d’autre part à renforcer les règles de l’éthique au sein de l’administration ; Garantir le libre jeu de la concurrence dans l’attribution des marchés en assurant aux soumissionnaires l’égalité d’accès aux commandes publiques, et en instaurant la règle générale de l’appel d’offres ; Inciter à la performance dans la préparation et l’exécution des commandes publiques en renforçant les instruments permettant aux gestionnaires des marchés publics d’atteindre de meilleurs résultats dans la réalisation de leurs marchés ; Garantir les droits des entreprises soumissionnaires par l’adoption de dispositions sauvegardant les intérêts des entreprises ; Moraliser la gestion des marchés publics par la mise en place de procédures et de moyens de contrôle à même d’amener les intervenants dans le processus d’achat public à utiliser à bon escient les règles régissant ces marchés ; Simplifier les procédures et les règles régissant la gestion des marchés publics en clarifiant les étapes et en facilitant leur application par l’ensemble des intervenants.
La double exigence d’une bonne gestion des fonds par les entités publiques et de transparence dans toutes les phases d’un marché public, principal procédé d’exécution de la dépense publique reste et restera fondamentale. Et dans ce domaine, l’audit apparaît, nous semble t-il, comme un outil particulièrement performant au service de l’entité publique et de l’entreprise. L’audit des marchés publics se base sur un principe fondamental qui veut que les dépenses publiques soient gérées de façon à permettre l’utilisation optimale et rationnelle des deniers publics.
Par ailleurs, les sommes considérables que les pouvoirs publics consacrent aux marchés et travaux publics justifient un contrôle très poussé des fonds utilisés. Dans le contexte de la notion de « contrôle », on pourrait se poser la question de savoir si les mécanismes d’appréciation internes- préalables ou postérieurs- n’ont pas montré les limites de leur utilité, et par conséquent, ne serait-il pas souhaitable de renforcer un contrôle externe plus neutre. D’où l’intérêt, d’analyser le système de contrôle externe auquel les marchés publics peuvent être soumis.
L’audit des marchés publics, en tant que contrôle externe indépendant comprend non seulement les questions de régularité mais surtout les quatre « E » : Efficacité, Economie, Efficience et Excellence, base idéale de l’action des gestionnaires des marchés publics. Par ailleurs, l’affirmation par les professionnels exerçant le métier d’audit des qualités de compétence et d’indépendance que requiert cette technique plaide pour un recours aux services de l’auditeur externe.
Le sujet du mémoire intitulé « Marchés publics : Diagnostic de la réglementation et proposition d’une démarche d’audit » est en relation directe avec l’audit des établissements publics et des collectivités locales, puisque l’expert comptable, auditeur de ces entités publiques, contrôle, outre la régularité et la sincérité des comptes, la conformité des actes de gestion aux lois et règlements qui lui sont applicables. Le décret relatif aux marchés publics régit les modes d’engagement et d’exécution des achats publics.
La norme internationale d’audit (ISA n° 250) « Prise en compte des textes législatifs et réglementaires » s’applique à l’audit des états financiers. Elle s’applique également à l’audit d’autres informations et aux services connexes. En effet, l’expert comptable peut être spécifiquement chargé de contrôler et de faire un rapport sur le respect de textes législatifs et réglementaires spécifiques, en l’occurrence la réglementation des marchés publics.
C’est dans cet esprit que nous avons pensé au présent thème de recherche qui a suscité notre curiosité pour plusieurs raisons. D’une part, l’audit des établissements et collectivités publics fait partie des missions normales et récurrentes pour de nombreux cabinets d’audit, une analyse approfondie de la réglementation des marchés publics est un préalable indispensable pour la conduite de l’audit de l’établissement public et en particulier, l’audit des sections « achats- fournisseurs » et « immobilisations-investissements ».
D’autre part, une approche d’audit par les risques, requiert une évaluation préalable du contrôle interne. Le décret relatif aux marchés publics formalise en fait les procédures des achats publics. A cet effet, un diagnostic approfondi de la réglementation nous permettra de dégager les facteurs de risques à prendre en considération pour la préparation d’une démarche d’audit. Enfin, la réglementation, tout en instituant des contrôles et audits internes pour les marchés qui dépassent 5 millions dh, n’empêche pas l’appel aux professionnels de l’audit externe qui pourraient être sollicités pour leur indépendance et la qualité de leur approche. D’autant plus que, l’insuffisance « d’auditeurs publics » par rapport au nombre de marchés publics dépassant 5 millions dh, ne peut que favoriser l’externalisation de l’audit de ces marchés. A cet effet, la conception d’une démarche d’audit permettrait à la profession de disposer d’un outil pratique à utiliser lors de l’audit des établissements publics ou éventuellement pour l’audit des marchés de l’Etat ou des collectivités locales.
Le but de ce mémoire, est de proposer un outil permettant d’atteindre deux objectifs : Le premier est de présenter le contexte juridique des marchés publics (décret, CCAG, circulaires et arrêtés ministériels). L’étude de l’arsenal juridique débouchera sur un diagnostic à l’issue duquel nous essaierons de dégager les apports et les limites du cadre réglementaire actuel. Le second est de faire ressortir les risques inhérents à la préparation, à la passation, à l’exécution et au paiement des marchés publics d’une part, et de proposer une démarche d’audit adaptée d’autre part. Pour ressortir certaines limites et identifier certains risques spécifiques aux marchés publics, nous avons procédé à une enquête auprès des praticiens des marchés publics. Le mémoire se décline en deux parties : Une première partie qui se fixe pour objectif de faire un diagnostic de la réglementation des marchés publics afin de dégager ses apports et ses limites ; et une seconde partie contenant un essai méthodologique d’approche d’audit spécifique aux marchés publics.
La première partie se compose de trois chapitres : le premier consiste en une étude de la formation et de l’exécution du marché public ainsi que de son règlement ; le second contient les contrôles en vigueur des marchés publics ; le dernier a pour finalité d’identifier les apports et les limites de la réglementation. La seconde partie comporte trois chapitres : le premier s’intéresse aux partenaires impliqués dans la mission d’audit des marchés publics ; le second comprend les principaux risques spécifiques aux achats publics ; le dernier revêt le caractère de guide d’audit des marchés publics.

Partie I : Bien connaître la réglementation des marchés publics : un moyen efficace pour maîtriser les risques par l’auditeur
Chapitre 1 : Etude des marchés publics au Maroc
1.1.1 Préparation et conclusion des marchés publics 14
1.1.2 Exécution des marchés publics 30
Chapitre 2 : contrôles en vigueur des marchés publics
1.2.1 Contrôle a priori 42
1.2.2 Contrôle en cours d’exécution 43
1.2.3 Contrôle a posteriori 44
Chapitre 3 : Apports et limites de la nouvelle réglementation des marchés publics
1.3.1 Apports 46
1.3.2 Limites 48
1.3.3 Recommandations 57
Partie II : Proposition d’une démarche d’audit adaptée aux marchés publics
Chapitre1 : Les partenaires impliqués dans la mission d’audit des marchés publics
2.1.1 Le maître d’ouvrage et le marché public 69
2.1.2 L’auditeur 71
2.1.3 Les commanditaires de l’audit et les destinataires de ses résultats 75
Chapitre 2 : Analyse des risques spécifiques aux marchés publics
2.2.1 Risques liés au contrôle interne 78
2.2.2 Les risques d’audit inhérents aux marchés publics 82
2.2.3 Risques liés au déroulement de l’audit 87
Chapitre 3 : Le processus d’audit des marchés publics
2.3.1 Planification 89
2.3.2 Exécution 96
2.3.3 Rapport

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