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Quand la comptabilité sert l'objectif de performance financière des collectivités territoriales
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Type de document : Mémoire/PFE
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Extraits et sommaire de ce document
« Faites-nous de bonne politique et je vous ferai de bonnes finances ». Le baron Louis, ministre des Finances d’une période troublée, donnait ainsi la priorité à la volonté politique, à la clarté de la décision et à l’efficacité de l’action. Le bon équilibre des finances de l’Etat, affirmait-il alors, en découlerait naturellement. Telles sont les finances publiques, aujourd’hui comme hier, dans tous les pays du monde et à tous les échelons, pour une commune comme pour l’Etat : leur acceptabilité dépend avant tout de la confiance que le citoyen- électeur- contribuable accorde à ses gouvernants locaux et nationaux.
Ce constat relève, en effet, de l’évidence pour les acteurs de la gestion locale qui, sous la pression directe de leur électorat, sont tenus de veiller à maintenir la crédibilité de leur action. « Les citoyens , affirmait en 1789 la Déclaration des Droits de l’Hommes et du Citoyen, en son article 14, ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi. »
Deux siècles plus tard, si ces derniers chargent toujours leurs représentants élus de fixer, en leurs noms, le niveau de fiscalité locale, ils disposent d’autres moyens pour apprécier, à posteriori, si la pression fiscale qui pèse sur eux est bien justifiée. L’élu a beau démontrer, dans un bulletin d’informations, que les impôts sont d’une modération inégalée, il se trouve toujours, désormais, un organe de presse pour mettre en lumière le chiffre caché qui prouve le contraire.
Affichées par la presse quotidienne locale dans les comptes-rendus des séances du conseil municipal, et par les magazines économiques dans leurs hit-parades des villes surimposées ou surendettées, les finances locales sont en effet définitivement sorties de leur sérail. Mieux informé, le citoyen est devenu un contribuable plus exigeant, plus tatillon, ne tolérant l’accroissement de la pression fiscale qu’à la condition qu’il ait le sentiment d’une juste utilisation de sa contribution.
L’action publique doit, ainsi, faire face à une demande de plus en plus pressante de performance, de transparence et de qualité. Si le constat de cette exigence semble désormais acquis, sa traduction dans la culture administrative et politique est encore en construction, comme le montre la mise en place, au niveau de l’Etat, de la Loi Organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, plus communément dénommée « LOLF ».
Ce processus de modernisation de la gestion publique, qui a, d’ores et déjà, investi le secteur local, est, au demeurant, appelé à s’intensifier dans un contexte financier de plus en plus contraint. « Plus sensible aux évolutions économiques, le système financier local est devenu plus fragile. Les dépenses “obligatoires” des collectivités locales, notamment celles des départements, augmentent quand la conjoncture économique se dégrade, les recettes indirectes évoluent de manière moins favorable, les ajustements nécessaires obèrent leur capacité d’investissement, tendent à augmenter la fiscalité directe. ».
Un rapport du Conseil économique et social synthétise, en ces termes, les changements intervenus depuis la décentralisation. Ainsi, le contexte dans lequel les exécutifs locaux doivent bâtir, chaque année, leur budget a été fortement bouleversé, ces derniers étant forcés de tenir compte d’événements défavorables comme les transferts de charge issus de la décentralisation, la progression tendancielle des besoins sociaux, le désengagement financier de l’Etat, ou encore la volatilité des recettes, étroitement liée à la morosité de la conjoncture économique et sociale actuelle.
La tâche à laquelle sont désormais confrontées les collectivités locales, indépendamment de leur statut et de leur taille n’est pas facile : c’est précisément au moment où leur vulnérabilité s’accroît, financièrement parlant, qu’il leur appartient de projeter l’image d’une solidité sans faille vis-à-vis de l’extérieur et d’une volonté gestionnaire affirmée, faute de quoi, le risque existe d’un désaveu politique par sanction de l’électeur. La mise au point d’une stratégie de performance financière devient, alors, une nécessité, pour faire savoir hors les murs que la collectivité prendra les décisions indispensables d’une part, au maintien de l’équilibre de ses finances, et d’autre part, pour garantir la qualité de service.
Pour que la performance financière réelle concorde avec la performance perçue par l’usager- électeur, il faut, en effet, aller au-delà d’une simple transposition du concept de performance financière utilisé en gestion privée. Cette approche adoptée par de nombreux auteurs et consistant à se fonder sur des considérations de santé financière pour attester de la performance financière d’une entité locale, est, certes, recevable : on peut, tout à fait, considéré comme Alain GUENGANT que « l’obligation d’équilibre budgétaire équivaut à imposer un minimum de performance financière pour couvrir le service de la dette ».
Mais, cette acception donnée au concept de performance financière s’avère insuffisante si l’on se place du côté de l’usager-électeur, toujours soucieux de la gestion des deniers publics. Une situation financière saine peut, en effet, être due à une politique sous optimale d’investissement, une pression fiscale trop élevée ou encore un périmètre des services publics trop restreint. Si l’on s’en tient au sens donné au concept dans la logique de gestion privée, il y a lieu de constater, dans cette hypothèse, la performance financière de la collectivité.
Or, pour l’usager- électeur, qui attache tout autant d’importance à la question de l’utilisation de sa contribution, il en va différemment. Pour ce dernier, une entité publique qui se veut performante financièrement doit être capable de garantir, en sus de l’équilibre financier, l’efficacité des décisions prises avec l’argent du contribuable.
René DEMEESTERE, dans son ouvrage « Le contrôle de gestion dans le secteur public », a chercher à appréhender le concept et a retenu une définition qui s’inscrit dans cette logique: il évoque ainsi les notions de « santé financière » et de « qualité de gestion » pour définir le concept de performance financière. Il y a donc matière à penser que, lorsque, en tant que responsable local, on fixe, pour sa collectivité, un objectif de performance financière, on ne doit pas uniquement s’en tenir à la définition d’une stratégie de saine santé financière, il faut se montrer plus exigent encore et oeuvrer pour garantir des choix budgétaires rationalisés.
La collectivité doit alors se donner les moyens de ses objectifs. La réussite d’une telle démarche suppose, en effet, qu’elle puisse bénéficier de solides fondamentaux financiers. Il y a donc lieu de s’interroger sur la qualité et la pertinence des instruments issus de la comptabilité des collectivités territoriales face à cette ambition de performance financière.
La notion de comptabilité locale doit être, ici, entendue, dans une acception large, le terme étant employé pour désigner, dans sa globalité, le système d’information financière des entités locales. Ce dernier comprend un certain nombre de normes - des principes budgétaires anciens, des instructions comptables récemment rénovées - mais aussi, un ensemble de pratiques par lesquelles les collectivités tendent à traduire la réalité de leurs finances. Les données budgétaires et comptables, ainsi recensées, concourent à améliorer l’information des décideurs locaux. Il y a donc, en la matière un fort enjeu de pilotage des finances publiques.
A la lumière des profondes mutations de l’environnement local incitant les collectivités à l’effort de performance financière, quelle utilisation peut-il être fait du système d’information financière ? Pour quels usages ? Comment optimiser les apports de la comptabilité à la formalisation d’un système opérant de gestion financière ?
Il s’agit, alors, de démontrer pourquoi et comment le secteur public local doit s’engager dans la voie de la modernisation de son système d’information financière pour relever le défi de la performance financière. En effet, si les collectivités peuvent désormais compter sur un cadre budgétaire et comptable adapté à leur ambition de saine santé financière, il semble qu’il leur soit indispensable, pour atteindre l’objectif global de performance financière, d’optimiser ce dernier par une démarche de contrôle de gestion, garantissant la mise en oeuvre de décisions budgétaires rationalisées.
La présente étude a été réalisée dans le cadre d’un stage de 4 mois au service des Finances de la mairie de Saint-Priest. Entre autres missions, ce stage visait essentiellement à la réalisation de retraitements d’analyse financière. La confiance dont j’ai pu bénéficier pour mener à bien ces missions et la richesse des entretiens réalisés dans ce cadre ont pleinement fertilisé le terrain sur lequel j’ai conduit mes recherches, mes analyses et mes réflexions pour ce mémoire.

Partie I. Le cadre budgétaire et comptable des collectivités territoriales, support adéquat d’une stratégie de saine santé financière
I. Des outils de stratégie préventive pour préserver l’équilibre des finances locales
A. Des règles de la comptabilité locale offrant des sécurités de gestion
B. Le recours aux autorisations pluriannuelles et l’amélioration de la visibilité financière à moyen terme
II. L’élaboration d’un plan financier à partir d’une analyse financière établie par exploitation de l’information comptable
A. La pratique comptable comme condition de mise en oeuvre de l’analyse financière
B. Des agrégats de l’analyse financière au plan financier
Partie II. L’optimisation du cadre légal par des dispositifs parallèles et complémentaires
d’aide à la rationalisation de la décision budgétaire
I. Les insuffisances du cadre budgétaire et comptable face à un besoin nouveau d’efficacité
A. Le développement du contrôle de gestion ou le souci de l’efficacité
B. Les limites du cadre budgétaire et comptable en matière d’aide à l’évaluation
II. Un processus de rationalisation de la décision budgétaire en mouvement : entre expérimentation et coercition
A. Les initiatives locales visant à rationaliser les choix budgétaires
B. L’institution d’une démarche LOLF : enjeux et modalités d’application
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Jumia