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Le contrôle financier des établissements publics au Maroc : Cas de l'ONDA
 
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• Type de document : Mémoire/PFE
• Nombre de pages : 95
• Format : .Pdf
• Taille du fichier : 213.03 KB
Extraits et sommaire de ce document
Les finances publiques sont souvent considérées comme une matière rébarbative et en tous cas complexes. En fait, l’étude des finances publiques mérite d'attirer d'avantage l'attention des chercheurs dans la perspective d’une approche interdisciplinaire. Cette discipline a la malchance de se situer aux confins de plusieurs discipline : financière, économique, politique, juridique, culturelle et humaine et qui se trouve par la suite négligée par les uns et par les autres. Plusieurs aspects des finances publiques sont envisagés, à ce titre, du point de vue technique et juridique aux dépens d’une approche globale.
Aujourd’hui, le contrôle des finances publiques constitue l’une des priorités des pouvoirs publics compte tenu des nouvelles missions assignées aux finances publiques dans le cadre de la bonne gouvernance, dans la mesure où il s’est avéré nécessaire de surveiller la gestion d’une multitude d'organisations qui utilisent des crédits importants provenant des caisses de l'Etat.
Il s’agit, à cet égard, de revoir et d'évaluer les structures de gestion et d'évaluation mises en place en vue d'améliorer leur performance et de mesurer leur impact sur le développement économique et social en terme d'indicateurs fiables et valides, comparés à des référentiels et des normes, afin de déterminer des écarts significatifs de problèmes émergeants..
L'importance des dépenses publiques pour le développement du pays, fait que leur exécution est soumise à un ensemble de règles juridiques et de procédures budgétaires en vue d'une utilisation régulière et rationnelle des deniers publics. Ainsi, pour s'assurer de la conformité des engagements des dépenses publiques à la réglementation en vigueur, toute une panoplie de mécanismes juridiques de contrôle a été mise en place par le législateur marocain. On distingue à cet égard entre le contrôle à priori et le contrôle a posteriori.
Le contrôle des finances publiques remplit une triple mission ;
- Technique, financière et de gestion dans la mesure où il oblige les entreprises publiques à respecter les règles et les principes comptables, financières, juridiques et techniques devant présider à leur gestion, leurs réalisations et à la collecte d'informations en vue de l'élaboration de leurs politiques sur des bases saines;
- Economique car il permet d'établir à travers la surveillance de la gestion de chaque de chaque entreprise si son activité économique répond aux objectifs qui sont à l’origine de sa création et surtout apprécier sa conformité par rapport à la politique économique du gouvernement;
- Politique en s’assurant que le fonctionnement des entreprises publiques avec les deniers publics est accompli dans des conditions de bonne gestion et de transparence et en conformité avec les intérêts fondamentaux de l’ensemble des collectivités nationales.
Le contrôle financier de l'Etat, régi en vertu du dahir du 14 avril 1960 se distinguait par sa «forte dose de contrôle a priori et par son attachement au contrôle de la régularité des opérations ». Ce contrôle a vu le jour à un moment où l'interventionnisme de l'Etat constituait le moyen privilégié de développement économique et où les préoccupations du contrôle des dépenses publiques étaient prédominantes.
Il n’aura pas fallu moins de cinq ans après l’indépendance du Maroc pour qu’il soit élaboré et une année pour être adopté. De nombreux départements techniques se montraient réticents à sa mise en application. C’est donc avec le dahir n° 1.59.271 du 17 Chaoual 1379 (14 avril 1960) que l’on voit s’instaurer une conception relativement rigide et globalisante du contrôle financier qui s’exercera désormais sous l’empire du nouveau dispositif, tel qu’il a été modifié et complété sur certains points, sans qu'aucune réforme intervienne des dizaines d’années après.
Il est à noter que les dispositions législatives et réglementaires relatives au contrôle financier sont marquées par des traits souvent contradictoires. D'un cotés, une sévérité qui traduit la volonté du législateur de maintenir sous le contrôle étroit de l'Etat et plus particulièrement de « l'Administration des Finances», c’est le cas notamment des organismes à contrôle a priori. D’un autre coté, la préoccupation d’assurer à d’autres organismes une liberté d'action que le contrôle ne veut pas entraver, c’est la cas des organismes à contrôle a posteriori.
Dans un tel cadre, la tendance observée s’est inscrite dans un double mouvement. Dans un premier lieu, les formes d’intervention des organes concernés seront celles qui ne font pas appel à un contrôle trop sévère. En second lieu, les différences de traitements prévues parle dispositif juridique du contrôle financier auraient pu ne pas soulever de problèmes si ce dernier n’avait pas était si souvent contourné donnant lieu à des jeux des rapports de forces entre dirigeants des entreprises publiques et agents de contrôle.
Autant de raisons qui ont minés le contrôle financier de l’intérieur. A cela s'ajoute la carence des autres contrôle (tutelle technique, contrôle du droit des sociétés...) rejailli sur l’exercice sur l'exercice du contrôle financier, soit en grossissant l'effet dans certains cas, soit en accentuant davantage son absence dans d’autres cas.
Après le dahir de 1960, un second texte a été pris dans le sens d’un renforcement du contrôle, il s’agit du dahir du 30 juin 1962 quia élargi la portée du contrôle aussi bien au point de vue de l’extension de son champs d’application que du renforcement du rôle de l’agent comptable (actuellement « Trésorier Payeur »).
Aujourd’hui, le Ministère des Finances accorde un intérêt particulier à la réforme du contrôle financier. Les réformes introduites par le nouveau texte, loi n°69.00 du 11 novembre 2003, sur le contrôle financier de l’Etat répondent aux impératifs de la politique de privatisation (restructuration et transfert des établissements publics.) entamés il y a deux décennies. Les vertus de cette réforme résident dans la généralisation du contrôle, la modulation, la pertinence contrôle, la dynamisation et la clarification des pouvoirs au sein de l’entreprise. La réforme s'inspire fortement des principes régissant «le gouvernement d’entreprise » (corporate governance).
Consciente que la réforme du contrôle financier constitue un véritable levier de la réforme de l'Etat dansle cadre de la bonne gouvernance, j'ai opté pour l’étude du système de contrôle financier de l'Office National des Aéroports (ONDA) et ce à travers une confrontation de ses principales faiblesses et de ses leviers de développements. ‘
La présente thèse va tenter de décelerles faiblesses des procédures du système existant du contrôle financier, d’où la nécessité de réfléchir sur le passage d’une logique de moyen dans le management financier, à une logique de résultats, autrement dit, la gestion parles résultats. L'étude propose également de déterminer l'apport du passage au contrôle d'accompagnement en présentant une stratégie d'implantation de ce système au sein de cet Office.
Sur le volet personnel, tant de raisons ont initié et motivé mon intérêt pour ce sujet qui bien que souvent débattu par des experts et chercheurs demeure toujours d'actualité. Un choix qui fut motivé d’abord par un vécu issu d’une modeste expérience professionnelle au sein de l'Office National des Aéroports qui constituera la matière première, objet de la présente thèse.
Par ailleurs et sur un plan plus général, le management et le contrôle des deniers publics sont, aujourd’hui, au cœur du débat sur la modernisation de l'Etat. C’est un grand sujet d’actualité qui coïncide avec la mise en place d’une série de dispositions juridiques, législatives, institutionnelles et managériales relatives à la démocratisation de la gestion des organisations publiques mais aussi aux divers discours sur la moralisation de la vie publique.
Il va sans dire que le souci de transparence a toujours hanté les sociétés modernes, en étant étroitement lié à l'idée de démocratie et d'État de droit. Cependant, la transparence des institutions qui en apparaît comme la pierre angulaire, s'avère en réalité un objectif sans cesse recherché, mais jamais véritablement atteint.
Actuellement, le thème de la transparence revient sur le devant de la scène du fait d'un environnement général qui se transforme en profondeur, d'un côté en se diversifiant avec le processus de décentralisation entamé il y a des décennies, de l'autre en s'internationalisant avec la mondialisation des échanges, enfin, en intégrant secteur privé et secteur public de manière si étroite qu'il est devenu parfois difficile d'en qualifier avec netteté le mode de gestion ou de contrôle.
L'objectif essentiel aujourd'hui, dans un champ qui a tendance à s'atomiser, paraît être de reconstituer des espaces contrôlables, le terme de contrôle devant être entenduici d'une part comme acte de régulation, d'autre part comme acte de mise en conformité juridique du système avec les principes éthiques qui lui sont propres. C'est bien cette double préoccupation qui se révèle à la lecture des différentes parties de ce travail.
C'est un thème très difficile à traiter car si le contrôle n'est pas une nébuleuse c'est certainement une galaxie. En effet, la vision peut être différente selon les situations. Tout dépend du point où l'observateur est situé d’où la nécessité de la délimitation des axes d’analyse.
Thématiquement, le sujet s’intéressera uniquement aux contrôles exercés par le pouvoir exécutif et plus particulièrement le contrôle financier. En l’occurrence, le contrôle a priori exercé par le Contrôleur Financier, le contrôle a posteriori exercé par le trésorier payeur et le contrôle exercé par le Ministre des Finances. Cependant, tout ce qui a trait au contrôle politique, juridictionnel et aux contrôles inspirés du droit privé ne fera pas l’objet du champ d'investigation de ce mémoire.
Géographiquement, l’analyse ciblera le cas de l'Office National des Aéroports en tant qu'établissement public bénéficiant de l’autonomie financière et soumis à la tutelle technique du Ministère du transport. Temporellement, les développements qui vont suivre s’inscrivent dans le cadre actuel de la réglementation.
Compte tenu de tout ce qui précède, la problématique que cette étude tente de résoudre se résume ainsi « une performance de l’Etablissement (ONDA) lésée et défavorisée par une lourdeur et archaïsme du contrôle financier orienté davantage vers la régularité et la sécurité juridique », autrement dit, la question qui se pose, avec acuité, est comment trouver l'équilibre optimal entre les finalités du contrôle financier de l’Etat et les nouvelles exigences en terme de performance de l’ONDA ?
La thèse comporte deux parties. La première intitulée « Analyse du système de contrôle financier appliqué à l'ONDA » permet de fournir les éléments nécessaires à la compréhension des principes et règles régissant le système de contrôle financier. Une présentation abrégée des acteurs et des missions du système existant sera réalisée dans un premier temps. Un autre chapitre sera dédié à l’analyse des limites actuelles de ce contexte qui devient débordé par les événements, dans la mesure où il ne favorise plus le développement d’une gestion rationnelle et efficace des finances publiques en général et de l'ONDA en particulier.
La deuxième partie de ce mémoire tend de sa part à présenter les grands piliers d’une stratégie de passage au système de contrôle d'accompagnement issu de la loi 69.00, et ce en vue de proposer une nouvelle approche du contrôle des deniers publics permettant d'améliorer la performance de la gestion des finances publiques Je tiens à souligner, qu’à travers cette modeste contribution, je n’ai nullement la prétention d’apporter tout l'éclairage nécessaire afférent aux divers aspects de la matière. Bien au contraire, mon souhait le plus grand réside surtout dans l’intérêt que le sujet pourrait susciter auprès des chercheurs et les inciter à contribuer à une meilleure compréhension et à l’approfondissement des divers problèmes théoriques et pratiques que soulève l'existence d’un vaste secteur des entreprises publiques au Maroc.

Première partie : Analyse du système de contrôle Financier appliqué à l’ONDA
Chapitre I : Contrôle financier des établissements publics: principales mesures et structures

11 Les entreprises et les opérations soumises au contrôle
11.1 Les entreprises soumises au contrôle en vertu des dispositions du dahir du 14 avril1960
11.2 Les opérations soumises au contrôle
1.2 Les agents du contrôle financier
12.1 Le ministre des finances
12.2 Le contrôleur financier
12.3 Le trésorier payeurs
Chapitre II : Les limites du contrôle financier appliqué à l’ONDA
2.1 Le régime juridique actuel est incohérent et déséquilibré
2.2 Insuffisances liées l'institution chargée d'exercer le contrôle
2.2.1 Un contrôle axé sur les aspects financiers et la régularité plus que sur les aspects économiques et l’efficacité
2.22 L'inadéquation des moyens par rapport aux objectifs du contrôle financier
2.3 Un système mal accepté dans le cas des organismes à contrôle a priori
2.4 Structures d'entreprises publiques
2.5 L'opposition des entreprises publiques au contrôle financier
2.5.1 Les entreprises non soumises au contrôle
2.5.2 Les entreprises assujetties au contrôle
Chapitre III : Quelles sont les limites du rôle de la DEPP ?
Chapitre IV : Quel est l'impact du système existant sur les performances de l’ONDA

4.1. Le système de contrôle financier de l'office : acquis et limites
4.2 Conséquences du système existant sur la gestion financière de l’ONDA
4.2.1 Les délais de visas des actes de gestion
4.2.2 Le taux de rejet des dossiers de paiement
4.2.3 La concentration des actes d'engagement en fin de période
4.24 Autres insuffisances internes
Deuxième partie : Vers une nouvelle gestion du système de contrôle financier de l’ONDA
Chapitre I : Approche comparative de législations similaires

1.1 Le modèle français : la reforme du contrôle administratif financier déconcentré de 1996
1.2 L'exemple des pays anglo-saxons
1.3 Les contrôles des finances de l’état : comparaisons internationales
Chapitre II : Les préalables au passage au contrôle d'accompagnement
2.1 Les modalités d’exercice du contrôle d'accompagnement
2.1.1 La généralisation du contrôle
2.1.2 La modulation et la pertinence du contrôle
2.1.3 La dynamisation du processus de contrôle
2.1.4 La clarification des pouvoirs au sein de l'entreprise
2.2 Les instruments de gestion requis
2.2.1 Statut du personnel
2.2.2 Organigramme
2.2.3 Manuel des procédures
2.24 Plan pluriannuel
2.2.5 Tenue de la comptabilité
2.2.6 Rapport de gestion établi par le directeur de l’organisme
2.3 Le comite d'audit
Chapitre III : Stratégie de mise en œuvre du contrôle d'accompagnement
3.1 La bonne méthode : les erreurs a ne pas commettre
3.2 Les trois types de contrôles à mettre en oeuvre
3.2.1 Périodicité
3.2.2 Position des acteurs
3.2.4 But, préoccupation, méthode employée
3.2.5 Conséquence
3.2.6 Responsabilité
3.2.7 Métier exercé
3.3 La mise en place de l’audit interne public
3.3.1 Le préalable de l'audit : le système de contrôle interne et la formation
3.3.2 Les besoins en auditeurs internes ne doivent concerner que l'audit interne
3.3.3 Le statut des auditeurs (ou l'indépendance des auditeurs)
3.4 Le renforcement des systèmes de contrôle interne de gestion
3.5 La direction par objectifs dans le secteur public.
3.5.1 La définition des objectifs opérationnels
3.5.2 L'évaluations de la performance la culture du résultat
3.6 La mise en œuvre de la fonction inspection
3.6.1 La nécessité d’une fonction inspection
3.6.2 La lutte contre la fraude
3.6.3 Les insuffisances du contrôle interne
Chapitre IV : La gestion des finances publiques axée sur les résultats ses contraintes et ses perspectives
41 Eléments de débat et hypothèses de départ afférents a la logique régissant la réforme financière
4.2 Les limites juridiques et institutionnelles inhérentes aux fondements philosophiques de la gestion publique axée sur le résultat
42.1 Les limites institutionnelles auxquelles se heurte le processus de réforme
422 Défaillance des systèmes de contrôle interne et d'évaluation continue des décisions financières
4.3 Enjeux et perspectives de développement d’une nouvelle gouvernance financière au Maroc
43.1 Enjeux comptables de la réforme
43.2 Enjeux afférents au développement du contrôle interne au sein des organismes publics (qui fait quoi, comment ?)
4.3.3 Enjeux pédagogiques de la réforme budgétaire : repenser l'enseignement des finances publiques
434 Enjeux sociologiques et culturels: nécessité de l'adhésion des acteurs au processus de la gestion axée sur le résultat
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