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La réforme administrative au Maroc
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Extraits et sommaire de ce document
A l'instar d'autres pays à travers le monde, le Maroc a entrepris, depuis les années 80, un vaste programme d'ajustement structurel ayant pour objectif le rétablissement de la stabilité du cadre macroéconomique. Cette stabilité s'est accompagnée d'une accentuation du caractère libéral de notre économie et une ouverture active sur l'extérieur, suivies d'un désengagement progressif de l'Etat au profit des opérateurs privés. Sur le plan politique et social, des évolutions importantes sont également observées et se matérialisent par la dynamisation de la vie politique et associative, une participation plus accrue des populations à la gestion des affaires publiques et une volonté plus marquée d'insertion de la femme dans la vie active. A la lumière de cette évolution, la conviction est de plus en plus partagée que les réformes que connaissent les institutions politiques du pays ne peuvent réellement produire leur effet que dans la mesure où l'Etat dispose d une administration publique moderne et capable de relever les nouveaux défis. L'administration marocaine a connu de nombreuses réformes au cours de cette décennie. Des expériences innovantes ont été menées dans de nombreux domaines. Malgré ces nombreux acquis, l'action de l'administration et son mode de fonctionnement font l'objet de critiques tant de la part de ses usagers que de la part de la société civile. L'organisation, le rôle et les missions de nos administrations doivent en effet être repensés et adaptés à un contexte politique, économique et social en pleine mutation. Notre administration est désormais appelée à rendre ses services à des populations de plus en plus exigeantes et informées de leurs droits et obligations. Par ailleurs, les orientations économiques qui s'inscrivent désormais dans le cadre de l'ouverture et du libre échange, impliquent le développement d'autres modes d'intervention de l'Etat dans la vie économique et une approche plus dynamique en matière de soutien aux entreprises et à l'investissement privé. Dans ces nombreux domaines, le rôle et les missions de l'administration restent encore à définir. Afin d'améliorer les conditions sociales du pays en général et celles des populations les plus vulnérables en particulier, l'administration doit également être un facteur de régulation en accordant plus d'intérêt aux aspirations sociales, emploi, santé, éducation, logement, culture et loisirs.
1- Les défis : Les actions de réforme à mener à court, à moyen et à long termes, ne peuvent être envisagées en l'absence d'une représentation claire des nouveaux défis auxquels notre pays est confronté.
1.1- Les défis économiques et la mondialisation : Notre administration doit agir sur plusieurs fronts à la fois : face aux contraintes financières croissantes et au poids de la dette publique, il lui est demandé de faire mieux et plus avec moins de ressources. Dans un environnement économique où désormais, le changement devient la règle et la stabilité l'exception, il lui est également demandé d'ajuster ses missions et ses structures au nouveau rôle de l'Etat, de maîtriser les incidences de la politique de libre échange et de la mondialisation et de contribuer à l'amélioration des performances de J'économie nationale. Améliorer les performances de l'économie, cela veut dire procurer à nos entreprises les moyens de croître en leur offrant l'appui financier, le conseil et l'information sur les opportunités d'affaires sur le plan local, national et international. Pour cela, notre administration est appelée à repenser son infrastructure organisationnelle d'encadrement des entreprises, selon une approche stratégique, avec un accent particulier sur le développement de nouveaux modes de prestations de services, l'investissement dans les réseaux d'entreprises, l'établissement de rapports nouveaux de confiance et de progrès entre les entreprises et les institutions bancaires et financières et une définition plus précise de ce que doit être la valeur ajoutée des administrations dans l'aide qu'elles apportent aux entreprises.
1.2- Les défis sociaux : Notre administration devra jouer un rôle de plus en plus important en matière de cohésion sociale. Instrument de régulation, l'administration peut aussi intervenir directement pour veiller à l'égalité des chances entre les citoyens, combattre les inégalités sociales et protéger les plus faibles. L'essor de la société civile et des organisations associatives ne peut, dans une période de crise, à lui seul servir de solution ou de prétexte pour le désengagement des services publics lorsqu'il s'agira de lutter contre les effets du chômage, l'exclusion des catégories sociales fragiles ou la lutte contre l'analphabétisme et 1a pauvreté.
1.3- Les défis politiques : La protection des droits du citoyen dans ses rapports avec l'administration est une action de longue haleine dont le rythme et l'aboutissement dépendent surtout de notre tradition et de notre culture. Passer du stade du simple administré pour accéder au rang de citoyen bénéficiaire de nouveaux droits est un véritable saut qualitatif qui appelle un changement en profondeur des mentalités, tant du côté des fonctionnaires que des citoyens usagers eux-mêmes. Les uns doivent s'interdire de se réfugier dans les comportements régaliens, les autres doivent sortir de leur attitude passive pour devenir des partenaires à part entière. Cette transformation dans les rapports administration - citoyen est à elle seule un défi majeur pour nos services publics dans la mesure où elle dépend de leur capacité à promouvoir dans leur quotidien, les valeurs d'éthique et de transparence, l'équité et le respect de la légalité.
1.4- Les défis technologiques : Les tendances à travers le monde montrent que dans le troisième millénaire, l'intelligence et le savoir seront la principale source de richesse économique des personnes, des collectivités et des entreprises. C'est pourquoi, il est important que notre administration tire le meilleur profit possible des nouvelles technologies de l'information et de leurs applications dans les domaines de la gestion et des services rendus aux entreprises et aux citoyens. La maîtrise des technologies nouvelles passe nécessairement par une plus grande valorisation des ressources humaines.
2- Le diagnostic : Parallèlement aux réflexions menées par le gouvernement sur la situation de l'administration, des études ont été effectuées par des cabinets et des groupes d'experts avec le concours de la Banque mondiale, du FADES et du PNUD. Les rapports établis à l'issue de ces études et réflexions aboutissent aux constatations suivantes :
- Le fonctionnement de l’administration est handicapé par : une centralisation excessive des compétences et des moyens ; une gestion routinière et un personnel pléthorique ; des procédures budgétaires et financières paralysantes ; un mécanisme inefficace de répartition des emplois ; un système de rémunération opaque et inégalitaire ; une démobilisation du personnel en raison de l'absence de délégation et de circulation de l'information ; un système de contrôle et d'évaluation inopérant ; un processus législatif lent.
- Les relations de l'Administration avec les citoyens et les entreprises souffrent de difficultés multiples : complexité des circuits et procédures ; absence de proximité ; difficulté d'accès à l'information ; mauvais accueil ; agissements contraires à l'éthique.
Le système judiciaire n'est pas, selon ces mêmes rapports, adapté aux exigences du développement économique et aux attentes des investisseurs : formation insuffisante en droit commercial, maritime, bancaire... absence de publication de la jurisprudence; manque de personnel de secrétariat pauvreté de l'équipement matériel. A ces dysfonctionnements qui ont entravé pendant longtemps la marche de l'administration, s'ajoutent des difficultés d'ordre organisationnel et politique. On remarque en effet, une multiplication des structures administratives tant au niveau central qu'au niveau local. Cette situation entraîne une mauvaise coordination, voire parfois son absence, entre les différentes Administrations.
3- Les engagements du gouvernement : La réforme de l'administration et sa modernisation ont constitué l'un des axes essentiels de la déclaration de politique générale du gouvernement. Les principaux objectifs arrêtés dans cette déclaration visent à : bâtir une administration efficace, resserrée sur ses missions essentielles, dotée des ressources répondant à ses besoins réels, à l'écoute constante de son environnement ; offrir un service public de qualité et au moindre coût. Pour atteindre ces objectifs, le gouvernement s'engage à : remettre en ordre les structures administratives ; consolider et renforcer le processus de décentralisation et de déconcentration ; lutter contre la complexité et les lenteurs administratives ; combattre tout agissements contraires à l'éthique ; instaurer de nouveaux rapports entre l'administration et les citoyens ; redéfinir la gestion des ressources humaines dans l'administration publique sur des bases rationnelles pour accroître les performances et en maîtriser les effectifs. Afin de concrétiser ses engagements, le gouvernement a consenti de nombreux efforts; des actions importantes ont été engagées et des résultats tangibles ont été obtenus dans de nombreux domaines.
Notre Vision de l’Administration de demain
1- Les atouts : Pour relever les grands défis auxquels elle est confrontée, l'administration dispose, aujourd'hui, de nombreux atouts : Un contexte politique favorable qui a été consacré par la volonté de Feu sa Majesté le roi Hassan II que Dieu l'ait en sa sainte miséricorde de doter le pays d'institutions démocratiques et de mettre en place un gouvernement d'alternance issu d'une majorité plurielle. Ce contexte est conforté par la confiance renouvelée au dit gouvernement par sa Majesté Mohammed VI et par sa détermination depuis son accession au trône à poursuivre et à affermir le processus de modernisation et de démocratisation de la vie politique ; Un consensus élargi des partenaires économiques et sociaux dans le cadre du dialogue social et autour de cette option démocratique ; La prédisposition des organisations internationales et des partenaires du Maroc d'appuyer le programme de réforme engagé ; Un potentiel en ressources humaines dont l'énergie et l'enthousiasme pour le changement doivent être mobilisés pour offrir aux citoyens et aux entreprises un service de meilleure qualité ; L'essor des nouvelles technologies de l'information qui offre aux administrations de nouvelles opportunités leur permettant de s'organiser différemment et de répondre aux attentes des citoyens dans de meilleures conditions de délais et de coût.
II- Les faiblesses : Pour mettre à profit nos atouts et surmonter les faiblesses, nous devons changer d'approche et recentrer l'action des administrations sur les besoins de l'usager. Des actions d'envergure doivent être menées en vue d'introduire les changements profonds dans le fonctionnement des services publics : Nos administrations ont tendance à organiser leurs activités et leurs structures en privilégiant davantage leurs propres contraintes au lieu de privilégier celles de leurs usagers. Ceci est évident en ce qui concerne le choix des horaires d’ouverture des services, l'emplacement des locaux et la présence des services sur le territoire, l’usager fait des demandes et des requêtes des citoyens, l'aide ou l'absence d'aide apportée en cas de besoin, etc. ; La faible capacité de réaction de certaines administrations aux problèmes soulevés par les usagers est souvent due à l'absence de contrôle de gestion et d'un système efficace pour juger le rendement et sanctionner la mauvaise gestion ; Les statuts des fonctionnaires ainsi que certaines réglementations ne favorisent pas le rendement et l'esprit d'initiative et constituent très souvent un frein pour le changement et la modernisation des services ; Les contraintes des procédures budgétaires et comptables ainsi que le poids excessif des contrôles a priori font que l'effort des gestionnaires est davantage axé sur le respect des procédures que sur le souci d'obtenir des résultats et de rationaliser la gestion des dépenses publiques. Le dénigrement du service publie provoque chez de nombreux fonctionnaires le sentiment d'être victimes d'un mauvais procès. Certes, l'administration peut difficilement se soustraire aux critiques dont elle fait l'objet, compte tenu de la complexité de plus en plus grande de la gestion publique et des problèmes divers qu'elle soulève. Mais, parce qu’excessives et parfois injustifiées, ces critiques sont mal ressenties par les fonctionnaires. Deux réalités à ne pas méconnaître: le service publie est controversé, au moins dans ses finalités et dans son éthique.
1- La dilution des finalités du service public : Pour de nombreuses catégories d'agents, l'utilité sociale de leur administration n'est pas apparente et les missions qu'elle assume ou les objectifs opérationnels qui la guident, sont illisibles ou imperceptibles. Pour s'engager, les fonctionnaires ont besoin de partager un projet collectif qui aille au delà des objectifs fonctionnels, réponde à des préoccupations de la société, donne un sens à leur mission et à leurs tâches et leur permette d'améliorer les services qu'ils rendent aux citoyens et, par là même, leur donne le sentiment de leur utilité.
2- L’étiolement de l'éthique du service public : Le discours sur l'administration doit lui-même changer. Il est indispensable en effet, d'aborder les questions d'éthique dans le service public avec franchise, objectivité et impartialité. Ainsi, l'irresponsabilité, le laisser-aller ou la corruption de fonctionnaires ne sont pas des vues de l'esprit. Ce sont des fléaux réels qui doivent être identifiés, désignés et dénoncés en tant que tels.

Nos Objectifs :
I- Redéfinir le rôle et les missions de l'Administration Publique : Depuis les années 60 l'Etat s'est progressivement identifié à l'Etat-providence. Cependant, dans les dernières décennies, l'apparition de déséquilibres macro-économiques auxquels sont venues se superposer des difficultés de financement des dépenses publiques ont poussé à la contestation de l'action de l'Etat à tous les niveaux: fiscalité, réglementation, activité productive etc. Ainsi, la montée en force des problèmes que constituent le chômage de longue durée, l'exclusion sociale, la déstabilisation de pans entiers de l'économie confrontée à la concurrence et les déficits budgétaires ont mis en évidence la nécessité de moderniser l'Etat. Les défis de l'ère de la mondialisation, la construction inéluctable du Maghreb Arabe, les besoins de la décentralisation et de la déconcentration exprimée tant par les pouvoirs locaux que par les usagers, la consolidation des fondements d'un Etat de droit, constituent autant d'éléments qui appellent à la reconsidération du rôle et des missions de l'Etat et par conséquent à la modernisation de son mode de fonctionnement. Celle-ci se présente donc comme la recherche d'une nouvelle légitimité administrative. Sans être tenté par les grands débats idéologiques qui ont depuis longtemps opposé les partisans du "tout Etat" et les ultralibéraux qui préconisent un recentrage du rôle de l'Etat sur sa mission d'ordre public, il convient de rechercher, une troisième voie qui prône une révision périodique des missions du secteur publie afin de s'adapter à l'évolution de la société et aux attentes des citoyens et de l'entreprise. L’Etat ne doit par conséquent être ni trop ambitieux, ni trop modeste. A ce propos, quelques principes directeurs peuvent être retenus : Il apparaît indispensable que l'Etat accorde la priorité à ses responsabilités particulières en matière de gestion des services considérés comme essentiels : le maintien de l'ordre public ; La garantie de solidarité entre les collectivités, les groupes et les individus ; l'édiction des normes et le contrôle de leur application. Le rôle de l'Etat ainsi redéfini autour des responsabilités majeures doit s'accompagner d'une mission générale de préservation de la cohésion sociale. Le maintien d'équilibres sociaux et territoriaux fondamentaux, le fonctionnement continu et égalitaire de services collectifs essentiels, la lutte contre l'exclusion, la protection des ressources naturelles relèvent, dans cette optique, de la responsabilité de l'Etat. Recentrer la puissance publique sur ses fonctions essentielles, relève aujourd'hui d'un pragmatisme prudent. Cela peut arrêter la tendance naturelle à l'expansion des services publics. Cette mesure s'impose également pour réduire les déficits publics.
II- Appuyer la relance de l'économie nationale : De quelle façon l'administration publique devra-t-elle appuyer la politique de relance de l'économie ? Sous quelle forme les ressources humaines et budgétaires de l'Etat devront elles être mobilisées pour mieux servir le pays ? Telles sont les questions auxquelles le programme d'action du gouvernement a tenté de donner des réponses à travers les nombreuses mesures adoptées. Des réformes d'envergure sont engagées, mais un long chemin reste encore à parcourir. La politique économique que le gouvernement compte mener dans les années à venir se base en priorité sur la relance de l'économie par l'investissement privé qui demeure, à moyen et long termes, le principal facteur pouvant générer la croissance économique et l'emploi. Dans cette perspective, l'appui à l'entreprise privée appelle des réformes qualitatives dans lesquelles les administrations publiques et les organismes placés sous leur tutelle doivent jouer un rôle capital. C'est le cas notamment de la promotion de l'investissement et de l'épargne, la participation du secteur privé au financement des infrastructures dans le cadre de concessions, le développement du marché des capitaux et la mise à niveau du tissu productif.
III- Garantir le respect des droits et libertés des citoyens, (l'Administration citoyenne) : L'Administration publique, étant un ensemble d'institutions et d'organismes au service des citoyens constituant sa raison d'être doit absolument être garante des droits et libertés des personnes physiques et morales et veiller à ce que tout un chacun puisse s'épanouir dans une société de bien-être et contribuer au développement de la Nation. A cet effet, l'Administration publique doit être : une administration de proximité : Afin que les citoyens sentent réellement que les services publics sont très proches d'eux et leurs sont facilement accessibles, le gouvernement s'engage dans une politique de relance de la décentralisation et de la déconcentration ; respectueuse de la légalité : La loi étant l'expression de la volonté de la Nation, l'Administration ne doit en aucun cas s'écarter de l'application de ses dispositions obligatoires aussi bien pour elle que pour les citoyens. A cet effet, le gouvernement prendra les mesures nécessaires pour que l'ensemble des services publics respectent le principe de la légalité et se soumettent aux décisions de justice sans aucune réticence ; au service du publie : L’administration doit se conformer en permanence aux principes de service public qui garantissent à tous les citoyens, l'égal accès aux prestations publiques, la continuité du service et son adaptation aux besoins des usagers ; simple et transparente : Notre Administration reste, en dépit des efforts accomplis, une administration complexe sur le plan des circuits et procédures. Il importe dans ce domaine de développer une politique rigoureuse de simplification des procédures et de rationalisation des méthodes de travail évitant ainsi aux citoyens les tracasseries administratives et leur garantissant l'accès facile à l'information. L'Administration publique doit, par ailleurs, être transparente dans sa gestion interne et vis à vis de ses partenaires et des citoyens. Ses agents doivent observer les règles d'éthique et de déontologie administrative et être professionnellement et personnellement responsables de leurs actes. Toute décision susceptible de porter préjudice aux droits et intérêts des citoyens et des entreprises doit être motivée et soumise le cas échéant au contrôle juridictionnel.
IV- Mieux gérer les services et les biens publics : Face à la rareté des ressources et à l'accroissement des besoins, et compte tenu de la volonté des pouvoirs publics de réduire le poids de la dette et la pression fiscale tout en continuant à honorer les engagements pris vis-à-vis des différents partenaires, l'Administration est appelée, pour ce qui la concerne, à optimiser et à rationaliser la gestion publique. A cet effet, il convient de : assurer la maîtrise des coûts, en recourant aux plus efficaces des modes de gestion, à l'initiation de formes nouvelles de partenariat avec les entreprises privées et enfin à l'établissement de liens durables de coopération avec les organisations non gouvernementales ; développer les opérations d'audit organisationnel et d'analyse institutionnelle en vue de restructurer l'Administration ; veiller à la publication des rapports de vérification et d'audit dans le but de tenir les citoyens informés quant à la manière dont l'Administration s'acquitte de ses missions et utilise les deniers publics ; renforcer les compétences et moderniser les modes de gestion des ressources humaines en veillant à l'adéquation postes / profils ; instituer un système adéquat de contrôle et d'évaluation des performances des agents et des services.
V- Valoriser les ressources humaines : La richesse de notre Administration réside essentiellement dans la qualité de ses ressources humaines. La qualification de ces ressources, leur motivation et leur capacité d'exprimer dans le travail quotidien toutes leurs possibilités, constituent un gage fondamental de l'efficacité des services publics. A cet égard, il est manifeste que les politiques de gestion des ressources humaines demeurent dans l'ensemble incohérentes et inadaptées. Sur ce plan, l'objectif doit viser la mise en place d'une véritable stratégie de valorisation du potentiel humain de notre Administration. A cet effet, il convient de mettre en place au sein des administrations publiques une gestion prévisionnelle moderne et performante des effectifs, des emplois et des carrière de nature à garantir une cohérence entre l'évolution des missions de l'administration e les qualifications du personnel et la mobilité de ce dernier. Par ailleurs, la formation continue et le perfectionnement du personnel doivent jouer pleinement leur rôle d'instruments privilégiés de valorisation des ressources humaines et de garantie de leur rendement et de leur performance. Aussi, importe-t-il de déterminer dans chaque collectivité publique les priorités et les objectifs dans ce domaine à partir d'une réflexion sur l'évolution des missions et des fonctions et de l'analyse des besoins exprimés par les fonctionnaires et agents eux-mêmes. En outre, des formations- actions orientées vers des objectifs pratiques et des transformations concrètes de situations de travail doivent être développées en fonction des besoins. Enfin, toute politique crédible de valorisation des ressources humaines ne saurait négliger la nécessité d'une motivation réelle et appropriée de ces ressources sur la base d'une politique cohérente et rationnelle de promotion professionnelle, de rémunération équitable et de participation au processus de prise de décision dans le cadre d'un système adéquat de responsabilisation et de délégation.
Les grands chantiers de la réforme administrative :
I- La répartition des compétences : Dans toute Organisation, une répartition judicieuse des responsabilités est impérative car elle est le gage de 1'efficacité et de la rationalité de son action. Cette répartition s'effectue schématiquement entre un centre qui définit les politiques puis évalue leurs résultats et des unités opérationnelles qui les mettent en oeuvre. Si les administrations ont été depuis longtemps conscientes de la pertinence de cette règle de bon sens, celle-ci n'a pas encore reçu une application effective. La déconcentration n'est jusque a présent qu'un vœu pieux, elle est davantage un thème de colloque qu'une réalité quotidienne : à l'ordre du jour depuis les premiers plans de développement économique et social, elle reste A faire. Cette inertie démontre que le changement ne peut venir que d'une transformation profonde de l'organisation et des mentalités. Pour servir efficacement les citoyens, l'Administration doit renforcer ses capacités de décision et d’intervention. Elle doit être capable d'é1aborer des politiques publiques adaptées aux besoins et aux attentes de la société, de déléguer des responsabilités aux services et aux organismes qui en dépendent, de fixer A ces derniers des objectifs et des délais et d'en évaluer régulièrement la performance. Ceci suppose une réorganisation de l'Administration centrale et une responsabilisation des services opérationnels. C'est l'objet de la réforme préconisée par le projet de décret é1aboré par les services du ministère de la Fonction Publique et de la Réforme Administrative sur la déconcentration administrative et soumis A la procédure d'approbation après avoir été mis au point en collaboration avec les différents départements ministériels.
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